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  • 平台、PPP、棚改收紧后:地方政府如何筹资?
    发布时间:2018/11/6

    转载自“金融监管研究院”

    本文作者李恒新 沈阳市大东区政府 政府融资工作者。从事政府融资、产业园、产业新城开发建设、PPP方面理论研究和实务操作,十五年政府投融资项目经验。以笔名“新七公”多次发布政府融资领域研究文章。

     

    本文纲要

    一、政府筹资的含义辨析、意义、合规审核要点

    (一)地方政府债务与融资的定义边界探讨

    (二)地方政府举债和融资的合规审核要点

    (三)地方政府筹资的意义分类

    (四)地方政府债券

    二、政府筹资的主要途径之一:政府购买服务

    (一)政府购买服务定义及与PPP的异同

    (二)政府购买服务指导性目录

    (三)政府购买服务的筹资结构和审核要求分析

    (四)是否可以购买土地征拆的服务?

    (五)是否可以购买涉及工程的服务?

    三、政府筹资的主要途径之二:PPP

    (一)辨析:PPP定义、功能、概况

    (二)PPP发展困境

    (三)PPP融资迷局

    (四)摆脱困境的行业机会

    (五)合规要点和负面清单

    四、政府筹资主要媒介——平台公司的转型融资之路

    (一)融资平台的相关文件规定

    (二)融资平台的本质特征分析

    (三)融资平台的监管政策边界

    (四)融资平台的转型路径

    (五)转型平台发挥融资职能

    五、新型城镇化建设和土地一级开发

    (一)土地制度:土地法、土改新政、土储新政

    (二)土地储备和一级开发

    (三)新型城镇化建设

    (四)土地一级开发的融资模式

     

    一、政府筹资的含义辨析、意义、合规审核要点

     

    (一)地方政府债务与融资的定义边界探讨

     

    1.文件定义及本文体系

    (1)文件定义

    负债,政府会计准则第×号—负债(征求意见稿,财办会[2018]12号,下简称“准则”),对于负债的定义为“是指政府会计主体过去的经济业务或者事项形成的,预期会导致经济资源流出政府会计主体的现时义务。[1]

    准则对负债的确认:

    符合本准则第二条规定的负债定义的义务,在同时满足以下条件时,确认为负债:

    (一)履行该义务很可能导致含有服务潜力或者经济利益的经济资源流出政府会计主体;

    (二)该义务的金额能够可靠地计量。

    融资,并不是一个会计概念;目前的法规体系,没有对“政府融资”做出明确的定义,相类似的措辞只有“政府违规融资”;有关“政府融资”的特征,零散地出现在有关政府债务管理的文件中。

    (2)文件意义

    地方政府债务地方政府融资,是两个经常出现的概念。

    具有划时代意义的43号文[2]中的相关表述是“建立规范的地方政府举债融资机制。地方政府举债采取政府债券方式”。

    但是需要注意,文件并没有说“禁止地方政府融资”,也没有说“政府融资只能靠发行债券”。同样,文件没有提及“禁止融资平台公司融资”,但是提出“剥离融资平台公司政府融资职能”。

    整体而言,43号文原文的边界是:“明确政府和企业的责任,政府债务不得通过企业举借,企业债务不得推给政府偿还”。

    2018年上半年,坊间盛传财政部已完成征求意见并即将出台关于政府债务的最新定义。财政部对于政府债务的定义及相关管理要求,将对政府筹资发生重要影响。

    (3)本文所采用的定义体系

    虽然现有文件中,已对地方政府债务具有相对清晰的定义和分类,但目前还是难以精确地分级分类计量地方政府债务情况,也难以准确地界定地方政府利用外部资金提供公共产品行为的合规与违规边界,更多按照现有法规来做判断。

    另外,由于财政采用收付实现制,有些条目是否纳入债务,应纳入哪一层级的债务等等,也有很大争议。

    本文在讨论地方政府直接或间接利用外部资金提供公共产品的行为时,采用贴近相关文件表述的如下分类方式:

    (1)凡提及“债”,则除发行地方政府债券之外的行为,一律视为违规,采用“违规举债”的表述方式;

    (2)凡提及地方政府“融资”或“筹资”,指的是地方政府筹集资金或资产,用以供给公共产品和服务的行为,其合规与违规的判定,取决于具体情况。

    比如⑴采购(或意向采购)回迁房应付款、⑵应付办公用房租、⑶向下属公司增资安排、⑷应付工程款、⑸招商引资奖励、⑹预算外增收分成、⑺托管开发区的托管费或曰奖励或曰分成等等,是否应纳入政府性债务呢?总体上认定为不是,但一旦在部分合同条款或政府文件中约束条款过于刚性则可能被纳入。

     

    2.地方政府债务的分类

    (1)准则提出的分类

    按照流动性,分为流动负债和非流动负债。按照确定性,分为偿还时间与金额基本确定的负债和由或有事项形成的预计负债;前者按照业务性质及风险程度,分为融资活动形成的举借债务及其应付利息、运营活动形成的应付及预收款项和运营活动形成的暂收性负债。

    (2)19号文[3]针对“地方政府通过融资平台公司举借的债务”提出了著名的三类债务分类:

    • 融资平台公司因承担公益性项目建设举借、主要依靠财政性资金偿还的债务;

    • 融资平台公司因承担公益性项目建设举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务;

    • 融资平台公司因承担非公益性项目建设举借的债务。

    《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》(财预[2014]351号)提出了相对应的存量债务分类方法。

    • 通过PPP模式转化为企业债务的,不纳入政府债务。

    • 项目没有收益、计划偿债来源主要依靠一般公共预算收入的,甄别为一般债务。如义务教育债务。

    • 项目有一定收益、计划偿债来源依靠项目收益对应的政府性基金收入或专项收入、能够实现风险内部化的,甄别为专项债务。如土地储备债务。

    • 项目有一定收益但项目收益无法完全覆盖的,无法覆盖的部分列入一般债务,其他部分列入专项债务。

    (3)政府债务和政府性债务[4]

    根据政府对债务的偿还责任和法律责任不同,政府性债务划分为政府负有偿还责任的债务(政府债务)、政府负有担保责任的债务、政府可能承担一定救助责任的债务三种类型:

    • 政府负有偿还责任的债务是指需由财政资金偿还的债务,属政府债务;

    • 政府负有担保责任的债务是指由政府提供担保,当某个被担保人无力偿还时,政府需承担连带责任的债务;

    • 政府可能承担一定救助责任的债务是指政府不负有法律偿还责任,但当债务人出现偿债困难时,政府可能需给予一定救助的债务。

    后两类债务均应由债务人以自身收入偿还,正常情况下无需政府承担偿债责任,属政府或有债务。[5]

    根据财预[2015]225号文,凡是登记为政府债务的,需要在2018年8月底前通过政府发债的方式进行置换。

    在2015年到2018年这三年期间,部分地方政府平台企业通过银行贷款,置换部分存量债务比如信托贷款,然后允诺后期通过发行地方政府债再进行二次置换银行贷款。这里存在的潜在风险有:

    • 通过银行贷款置换信托贷款只是企业层面的行为,从财政部债务登记系统并没有做债权人变更,那么后续通过政府发债偿还银行贷款并没有保障。

    • 如果再债务系统进行债权人变更,那么银行贷款发生在2015年之后,不能算存量债务。

    • 很多平台企业提供的债务明细和一类债务认定都是自己在系统登记,并没有得到财政部的反馈和确认,不能作为这些企业债务能够被认定为政府债务 。

     

    3.政府债务的边界和管控

    关于政府债务的讨论,牵动着监管部门、地方政府、社会资本和投资者的广泛关注。哪些属于政府债务?政府债务是否可控?文件定义和计量技术方面的障碍,导致了对于政府债务统计、预测和管理方面的困难。

    (1)分类边界尚不清晰

    由于现有法规的定义体系分类边界不够清晰,除了2014年末前已甄别确认的政府债务之外,对于政府应付工程款、房屋租金等很多类型应付款项,难以甄别哪些财政支出责任应属于政府债务。

    目前常见的观点包括,地方政府债券属于政府债务;政府购买服务和PPP属于合同项下的绩效挂钩的支出责任,而不属于地方政府债务。但是在大多数的情形中,这种责任是相对刚性的,因此有些地区把它们也视为政府债务。

    (2)计量技术存在困难

    此外,PPP项目回报机制三分法与19号文针对“地方政府通过融资平台公司举借的债务”,依据“是否为公益性项目”和“是否有稳定经营性收入”标准,而提出的三类债务之间并不存在一一对应关系。

    按回报机制分类方法,PPP项目划分为使用者付费、政府付费、可行性缺口补助三种;但除了占总投资额10%的使用者付费项目与一部分“有稳定收入的公益性项目”形成对应关系之外,另外两对类别并不能对应。

    究其原因,一是“实际有稳定收入”的城镇综合开发类PPP项目散布在政府付费类项目和可行性缺口补助项目中;二是在可行性缺口补助项目中,因为加入了运营费用,“有无收益”的比例难以精确计算。由于缺少办法计量分类债务规模,监管部门只好采取了“支出责任不得超出财政10%红线”的总量约束办法(PPP项目中的政府付费和可行性缺口补贴两种类型支付责任不超过一般公共预算10%)。同时,PPP参与者也只好密切关注着财政部有可能新出台的政府债务分类标准和管理办法。

    PPP项目支出责任与19号文三类债务的分析示意图(注)

    注:

    1. 假设将将部分不太规范的PPP项目支出责任纳入19号文三类债务加以比较分析。尽管现实中很多并没有将PPP视为政府债务。

    2. 未考虑政府付费和可行性缺口补助类项目从事非公益性业务形成的企业债务。

    3. 线条粗细用以粗略表示所占比重大小。

     

    (二)地方政府举债和融资的合规审核要点

    地方政府举债和融资行为大多与融资平台密切相关,相关文件规定也常见于关于平台公司管理的相关条文中。

    1.政企分开

    • 不得以任何形式要求或决定平台公司为政府举债;

    • 不得要求平台公司承担政府融资功能;

    • 不得要求融资平台为无收益的公益性项目融资;

    • 政府债务不得通过企业举借;

    • 企业债务不得推给政府偿还;

    • 不得违规干预平台公司日常运营和市场化融资;

    • 不得为平台公司进行与政府信用挂钩的误导性宣传。

    2.注入资产

    • 不得将学校、医院、城市公园、市政道路等公益性资产注入平台公司;

    • 不得将储备土地注入平台公司;

    • 不得将尚未启动或完成拆迁补偿的生地,采用定向挂牌方式违规出让给平台公司。

    3.土地融资

    • 不得授权平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资;

    • 不得承诺将储备土地预期出让收入作为平台公司偿债资金来源。

    4.融资担保

    • 不得用公益性资产为平台公司抵押融资;

    • 不得以任何直接、间接形式为融资行为提供担保、承诺、兜底;

    • 不得以任何方式虚构或超越权限签订应付(收)账款合同帮助企业融资。

     

    (三)地方政府筹资的意义分类

    地方政府筹资的主要发起者是地方政府。因此,本文所述的地方政府筹资的意义,以及按照筹资意义所进行的分类,都是以地方政府为主体来研究和讨论的。

    1.有经营性收入项目的开源增收意义

    是否为“有稳定经营性收入”项目形成的偿还义务,是前43号文时代的政府融资平台管理的纲领性文件——国发19号文时期的研判思路,也即对于基础设施、公共服务的投资项目,以能否依靠项目自身收益覆盖还本付息责任作为判定项目可融性的主要标准。43号文之前的土地储备贷款、城镇化建设贷款等融资方式,基本上都属于这一类型。

    在后43号文时代,地方政府债券登上正统地位。至此,是否具有经营性收入的思路不再占据主导地位,而只是作为发债类别的参考因素。虽如此,经营城市开源增收的思维方式,仍然在政府筹资体系中占据重要地位。

    2.政府购买服务项目的节流节支意义

    国办发[2013]96号文[6]对政府购买服务的定义,简言之,是指把政府提供的公共服务交由社会力量承担并依约付费,并指出其具有转变职能、整合资源、激发经济、提质增效的重要意义。

    政府购买服务,一般本身并不能为政府带来收入,但通过政府将公共服务采取发挥市场竞争机制作用和途径,交由更具实施条件的社会力量来供给。相对于原有的财政预算安排事项来说,采用政府购买服务方式,在预算不变的情况下,起到了“提质增效”的作用;或者,在质效不变的情况下,节约了财政资金。

    在理论层面上分析,政府购买征拆服务(目前主要是购买棚改征拆服务),以及一些购买智慧城市项目也具有促进财政增收的功能。

    但是,由于业内对于购买征拆服务尚有较大争议,而且棚改项目多以民生意义为主而盈利性不佳,智慧城市技术总体尚不成熟等多方面原因,总的来说,政府购买服务的财政增收作用并不突出。

    3.PPP项目兼具开源节流的双重意义

    按照国办发42号文[7]对于PPP(政府和社会资本合作)的定义,简化来说,是政府选择具有投资、运营管理能力的社会资本提供公共服务,并依结果向其支付对价的方式。42号文提出PPP具有政企分开、深化投融、激活投资、弥补财政、化解债务的重要意义。

    从理论上说,PPP项目兼有节流开源的双重意义,不仅能够提质增效,而且能够“有效弥补当期财政投入不足,有利于减轻当期财政支出压力,激发市场主体活力和发展潜力,有利于盘活社会存量资本,形成多元化、可持续的公共服务资金投入渠道,打造新的经济增长点,增强经济增长动力”(42号文)。

    4.消费性项目具有消费心旷神怡意义

    除了上文列举的情形,还有一种既不具备直接的开源增收意义,也不具备间接的节流增效意义的项目,本文将其单独归入消费性项目一类。

    比如说奢华型的道路、公园、广场等等,在心理学层面上,并不能认定其没有社会效益,毕竟起到了令人心旷神怡的社会效益。

    基于边界判定困难和社会效益低下,除非必要的比较分析环节,以及纳入新型城镇化建设的综合开发项目,本文不单独研讨消费性项目的融资问题。

     

    (四)地方政府债券

    地方政府债券属于地方政府举债的一种形式,按照是否有收益及偿还来源不同,地方政府债券分为地方政府一般债券和地方政府专项债券。

    地方政府一般债券是指省、自治区、直辖市政府(含经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府)为没有收益的公益性项目发行的、约定一定期限内主要以一般公共预算收入还本付息的政府债券;相对应的,地方政府专项债券是为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。

    在新预算法和43号文实施后,地方政府只能通过发行地方政府债券的方式来举借债务,且必须在国务院批准的限额内发行。发行主体为省、自治区或直辖市级政府,地(州、市)级政府仅能通过省级转贷,发行要求为仅用于公益性资本支出,不得用于经常性支出。2015年至2017年,地方债的新增额度分别只有6000亿、1.18万亿和1.63万亿(小木鱼张永亮老师)。由于地方政府债券具有较强的计划分配性,要考虑到各区域间有计划性的平衡发展,因此其规模不可能太大。

    目前四类专项债总结如下:

     

    二、政府筹资主要途径之一:政府购买服务

    政府购买服务这项业务,自2016年1月开始崛起:彼时财政部下发《关于地方政府债务实行限额管理的实施意见》【财预[2015]225号】(以下简称“225号文”):

    取消融资平台公司的政府融资职能,推动有经营收益和现金流的融资平台公司市场化转型改制,通过政府和社会资本合作(PPP)、政府购买服务等措施予以支持。

    实际操作中,部分退出平台名单的企业,可以作为社会资本参与PPP项目的投资;而尚未退出平台的企业,可以作为“承接主体”或“服务供应商”为政府机关提供基础设施或公共服务方面的“服务”。首次将政府购买服务与PPP作为两种并列的方式提出,为2016年到2017年的政府购买服务模式发展打下基础。

    在87号文[8]落地之前,政府购买服务变相融资的模式主要是:

    • 政府和平台公司签订政府购买服务合同,形成合同项下付款义务;

    • 平台公司以政府应付款作为向银行融资的基础现金流,而且多数银行要求这样的付款义务脱离绩效考核,固化付款时间和金额安排;

    • 政府的应付款一般都长达5-10年,而预算层面只需要将当年应付部分纳入预算,从而可以达到以少量年度预算撬动更高的银行融资款目的。

    2018年6月26日,财政部发布《政府购买服务管理办法(征求意见稿)》(下简称“征见稿”),征见稿融合了96号文[9]和87号文及结合近年来政策法规调整的相关内容。对于87号文提出的“先预算、后购买”、“严禁将建设工程单独或与服务打包及将融资服务纳入购买服务项目”等的相关要求,做出了专门强调。

    征见稿在内容上,进行了较大的完善和补充。不仅区别受益对象为社会公众与政府履职的不同情况,而做出了具体划分。同时根据实施形式划分了合同制和凭单制两种购买服务项目,并对其承接主体的确定方式进行了不同的规定。征见稿还强调了合同履约管理、绩效管理、监督管理和信息公开,强化了职责分工。

    尽管征见稿尚未正式生效,本文在此依然将96号文、87号文等生效文件与征见稿放在一起进行讨论。

     

    (一)政府购买服务定义及与PPP的异同

     

    1.政府购买服务定义

    根据关于印发《政府购买服务管理办法(暂行)》的通知(财综[2014]96号文)的规定,政府购买服务,是指通过发挥市场机制作用,把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项,按照一定的方式和程序,交由具备条件的社会力量和事业单位承担,并由政府根据合同约定向其支付费用。

    对于购买服务的定义,征见稿的规定是:

    第二条【定义】本办法所称政府购买服务,是指把属于政府职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项,按照一定的方式和程序,交由符合条件的社会力量和事业单位承担,并由政府根据服务数量和质量及合同等约定向其支付费用的行为。

    对于政府购买服务的定义、目的和原则,采取了与PPP管理中(属于公共服务领域、负有提供义务)相类似的提法,目的上强调“改善公共服务供给”,内容应为“属于政府职责范围”。

    2.政府购买服务与PPP的共同点

    在2015年前后的PPP初始阶段,参与各方往往将购买服务作为PPP的一种形式来理解,2016年以后,观点普遍认为购买服务与PPP是并列的两种政府筹资方式。

    政府购买服务与PPP,都是政府与社会资本在平等法律框架下的合作方式。虽然二者构成了依据绩效评价结果下的政府支出责任,但其本质是经济合同关系,因此合规的政府购买服务和PPP均不属于政府债务。

    从开源节流的角度来分析,二者的实施动因都是合理配置市场资源,思路是让更擅长提供公共产品服务和更擅长管理风险的社会资本来承揽项目。

    相当比例的政府购买服务构成了政府与社会资本的合作,也属于广义PPP的范畴。例如在很多购买智慧城市服务项目中,由于高新技术从应用到普及所需要的政府和社会资本的通力合作,这种购买服务项目中的合作关系广泛存在。

    3.政府购买服务与PPP的不同点

    虽然政府购买服务与PPP同属于政府筹资的两大途径,但是二者的定义出发点不同。政府购买服务侧重于“购买”关系,是政府部门购买一种由更有优越性的社会资本提供的服务,因此政府购买服务一定会涉及“购买”支付行为,但不一定发生“合作”关系;与之相并列的是采购工程和采购货物。PPP侧重于政府与社会资本一定要有的“合作”关系,但不一定会涉及“购买”支付行为。

    (1)从合作关系来说,不具有合作内容的政府购买服务,比如说政府购买租用车服务,肯定不属于PPP。

    (2)从合同内容来说,涉及交付建设工程的PPP项目,例如铁路、公路、机场、通讯、水电煤气的基础设施建设,肯定不可以采用购买服务方式来实施。

    对于财政部规定的PPP来说,

    (3)政府购买服务与财政部规定的PPP实施程序大不相同。

    (4)从合同年限来说,PPP的期限一般在10年以上,而购买服务“期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内”也即3年之内。

    (5)从支出责任的限制来说,PPP的支出责任要受到21号文 [10]财承规定“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%”的限制;而政府购买服务虽然不受比例限制,但要求在既有年度预算中统筹考虑,“购买主体签订购买服务合同,应当确认涉及的财政支出已在年度预算和中期财政规划中安排”。

    综上所述,有合作运营内容的购买服务项目,在理论上也可以视为广义的简化版PPP项目。而一些PPP项目,虽然最终是交付了工程的,但在整个合作期内,社会资本向政府提供的都是服务,在理论上也可以视为“交付工程的延长版购买服务”项目,即使它仍然要按照PPP的相关法规来操作。

     

    (二)政府购买服务指导性目录

    按照财综[2014]96号文第十四条的规定,应纳入政府购买服务指导性目录的有(节?。?/span>

    (一)基本公共服务(包括不限于公共教育、劳动就业、人才服务、社会保险、社会救助、养老服务、儿童福利服务、残疾人服务、优抚安置、医疗卫生、人口和计划生育、住房保障、公共文化、公共体育、公共安全、公共交通运输、三农服务、环境治理、城市维护等)。

    (二)社会管理性服务(包括不限于社区建设、扶贫济困、防灾救灾)。

    (三)行业管理与协调性服务。

    (四)技术性服务。

    (五)政府履职所需辅助性事项(包括不限于信息化建设与管理)。

    (六)其他。

    应该注意的是,96号文所列举的只是一个白名单。在政府购买服务的征求意见稿出台之前,按照96号文和87号文的规定,政府购买服务的内容,可以划分为“指导性目录”、“负面清单”、“无明确规定”三种类型。

    而且,此前对于编制指导性目录的相关管理也比较宽松。财综[2014]96号文第十三条已有规定:各级财政部门负责制定本级政府购买服务指导性目录,确定政府购买服务的种类、性质和内容。可能是基于这一条所赋予的权限,有些省份直接将争议较大的“购买征地拆迁服务”纳入了政府购买服务指导性目录。

    征见稿与96号文和87号文的文件体系相比,在指导性目录内容方面,除了因文件规范的范围不同,而删除了关于“政府履职所需辅助性事项”相关内容之外,其他差异不大。

    不过,征见稿强调“未纳入指导性目录的服务事项,原则上不得购买”,这与96号文和87号文形成的监管体系形成了较大区别。按照征见稿的思路,在原则上就只有“指导性目录”、“负面清单”两种类型的购买服务内容了。

    同时,征见稿还明确了“指导性目录在中央和省两级实行分级管理、分部门编制”的管理体制,且“未经财政部门同意,部门不得自行调整和修改政府购买服务指导性目录”,本文分析,主要是出于防止有些地方政府随意自行扩大政府购买服务指导性目录范围进行违规融资的考虑。

     

    (三)政府购买服务的筹资结构和审核要求分析

    政府购买服务的筹资结构比较简单,一般为“购买主体—承接主体—金融机构”,除了对于政府购买服务专门规定的合规性审核之外,其余与一般融资行为的差异并不大。

    【政府购买服务的审核要求分析】

    1.政府购买服务的主体要求

    购买主体是各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位。承接主体包括在登记管理部门登记或经国务院批准免予登记的社会组织、按事业单位分类改革应划入公益二类或转为企业的事业单位,依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。此外,还应符合财综[2014]96号文第七条提出的承接主体应当具备的依法、独立、健全、设施、技术等条件。

    征见稿对于政府购买服务的购买主体和承接主体方面的规定如下:

    (1) 对于购买主体方面的规定

    对于购买主体资格条件做出了具体细化的规定,解决具体操作中不易把握的一些问题:

    第四条【购买主体】各级行政机关是政府购买服务的主体(以下简称购买主体)。

    第五条【参照执行】以下机关和单位也可以根据实际需要,参照本办法规定实施购买服务:

    (一)中国共产党各级机关;

    (二)各级人民代表大会及其常务委员会机关;

    (三)中国人民政治协商会议各级委员会机关;

    (四)各级监察机关;

    (五)各级审判机关;

    (六)各级检察机关;

    (七)各民主党派的各级机关;

    (八)按照事业单位分类改革政策规定,划为承担行政职能的事业单位;

    (九)纳入行政编制管理的群团组织机关。

    (2) 对于承接主体方面的规定

    ①在允许方面,扩大合格范围

    新增“个体工商户或自然人”,强调“会计师事务所、税务师事务所和律师事务所等社会中介机构”(第七条)可以承接政府购买服务,将缴税、社保等方面要求,由“良好记录”,改为“无不良记录”,显示了主管部门扩大政府购买服务承接主体的愿望。

    ②在禁止方面,明确负面清单

    第十条【不得参与政府购买服务的单位】公益一类事业单位、纳入事业编制管理且经费完全或主要由财政负担的群团组织,暂不作为政府购买服务的购买主体,也不作为政府购买服务的承接主体,不得参与承接政府购买服务。

    第十一条 【尚未分类的事业单位】尚未确定分类的事业单位,待明确分类后相应实施政府购买服务改革。

    另外,征见稿第七条将原来的“经国务院批准免予登记的社会组织”修改为:“经国务院批准免予登记但不由财政拨款保障的社会组织”。

    (三) 对转型平台,仍无明确规定

    目前看来与之前文件体系相似,征见稿对于平台公司仍无明确规定,合规转型后的平台公司仍可以作为政府购买服务的承接主体。

    2.政府购买服务预算和期限

    先预算后购买,所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑。购买服务期限限定在中期财政规划期限内。但是,87号文在第三条针对棚改做出了除外规定,“党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项,按照相关规定执行。”

    征见稿重复了87号文对于“先预算后购买”和购买服务期限的相关规定,但是尚未对“党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项”做出除外规定:

    第三十四条【履约期限】政府购买服务应当与年度预算和中期财政规划相衔接,合同履行期限或项目实施期限一般为1年;对于购买内容相对固定、连续性强、经费来源稳定、价格变化幅度小的政府购买服务项目,合同履行期限或项目实施期限可适当延长,最长为3年。

    征见稿的这一变化引起了不小的议论,棚户区改造(及易地扶贫搬迁)是以民生为主的项目,大多利润微薄,有的甚至亏损,而且回收期很长。如果都限制在3年之内,恐怕难以实施。

    在购买服务项下,由于购买服务模式本身并无盈利性要求,金融机构对于地方政府棚改项目的考量,主要还是针对纳入预算,在较长期限中偿还,其次才是项目盈利情况。

    另一方面,28号文[11]的棚改专项债还在试点当中,而且理论上专项债券只能针对“对应的政府性基金或专项收入”能够“还本付息”的项目申请发债。

    所以,在地块收益不能覆盖成本的棚改项目大量存在的情况下,如何完成各年棚改任务,成为了地方上的一个难题。征见稿发布后,坊间热议是否还会有进一步的补丁,亦成为了近日广泛关注的焦点。

    3.政府购买服务的负面清单
    • 不得将货物、建设工程单独或与服务打包作为政府购买服务项目。

    • 严禁将融资行为纳入政府购买服务范围。

    • 不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据。

    • 地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债。

    • 不得以任何方式虚构或超越权限签订应付(收)账款合同帮助企业融资。

    征见稿直接融合了87号文的要求,明确了“禁止购买内容”,主要是禁止购买工程服务及服务与工程打包服务、融资服务等。

    第二十二条 【禁止购买内容】以下各项不得作为政府购买服务的内容并列入指导性目录:

    (一)不属于政府职责范围的服务事项;

    (二)应当由政府直接履职的行政管理性事项,包括但不限于行政决策、行政执行、行政监督等事项;

    (三)《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例规定的货物和工程;

    (四)服务与工程打包的项目;

    (五)融资行为;

    (六)购买主体的人员聘用,属于《劳务派遣暂行规定》规范的以劳务派遣方式用工,以及设置公益性岗位等事项;

    (七)由政府提供的效率效益明显高于通过市场提供的服务事项;

    (八)法律法规规定的其他不得作为政府购买服务内容的事项。

    以上第(二)至(八)项中,属于政府职责范围的事项,应当通过符合国家有关法律法规规定的规范方式实施。

     

    (四)是否可以购买土地征拆的服务?

    1.争议最大课题

    由于文件并没有针对“土地征拆是否可以采取购买服务方式”做出明确表述,加之土地征拆是土地一级开发中最主要的环节,或者说是唯一完全不可以后置的环节,地位举足轻重。因此,在87号文出台之后,业内争论最大的就是这一课题。

    可以确定的,一是“七通一平 ”[12]肯定不可以纳入购买服务,二是截至2018年上半年,购买服务仍可以适用于棚改项目(及易地扶贫搬迁)。并且,财预[2018]28号文出台试点的棚改债,仍只是与购买棚改服务并行,而不是替代购买棚改服务。

    2.文件字面解读

    财综4号文[13]提出“积极探索政府购买土地征收……拆迁安置补偿服务。”

    87号文把针对棚改做出的除外规定条款,放在了第三条“服务期限和预算管理”内,而没有放在第二条“购买服务规定范围”内。对此较为合理的解释是,棚改只是在期限规定上异于其他购买土地征拆服务,而不是一种特殊的购买服务类别;而且土地征拆环节本身也几乎不涉及工程内容。

    同时还必须注意到这一条:财综[2018]8号文[14]“属于……政府购买服务范围的,应当……政府购买服务预算。”

    3.趋势分析预测

    本文并不赞成对文件的所谓隐含意义进行过度猜测。总体上来说,仅就字面意思比较研究,文件并未直接禁止购买土地征拆服务。

    不过,87号文确实是明确将“融资行为”纳入购买服务的禁止范围内。同时,在土地征拆中,除了政策性因素相当复杂外,其余工作几乎没有技术含量??梢运?,除垫付款项以外的入户调查、统计咨询等所占工作量及资金量微乎其微;而且因其政策性因素也不适于由非政府部门来具体实施。因此,购买土地征拆服务的实际内容,是购买“垫款”服务,或者说正是87号文所禁止的融资服务。虽然这种融资服务是通过服务提供方来实现,而不是由政府直接向金融机构购买的。但倘若按照“实质大于形式”的原则来加以考量,购买土地征拆服务恐怕还是有一些瑕疵的。

    国家部委对棚改工作一直维持着大力支持的态度。酝酿已久的棚改专项债28号文最终以试点形式发布,且发布后仍允许购买棚改服务与其双轨并行,足见政策层面异常谨慎的态度。从这一角度来看,如果棚改债运行良好,则购买棚改服务趋势可能会逐渐向下,购买土地征拆服务势必逐步叫停,总体上长期看空。

    实操上,金融机构较为谨慎,虽然陆续看到越来越多的尝试,但总体实例还是较少。本文建议谨慎对待,如果能与上级财政、土地部门在政策方面建立良好的相互沟通和理解,也可以尝试操作。

    征见稿出台之后,对于棚改项目购买服务的期限并没有像87号文那样做出除外规定,引发对于购买棚改服务的悲观气氛。所以,征见稿虽未明确提及可否购买征拆服务,但从购买服务期限相关规定所引发的思考中,可以感觉到购买征拆服务的前景是愈发悲观的。

     

    (五)是否可以购买涉及工程的服务?

    是否可以购买涉及工程的服务,是一个比较敏感的争议话题。首先,按87号文规定的“不得将货物、建设工程单独或与服务打包作为政府购买服务项目”,如果合同包含了BT(建设—移交)工程的内容(如道路),则肯定不可以作为购买服务项目。

    但是,对于虽涉及工程、但不涉及交付的,或者是“已经具备的工程设施或房产”,而且“向政府和社会公众均提供了服务”,尤其是服务内容属于财综[2014]96号文的购买服务指导性目录中提及的“公共教育、养老服务、住房保障、公共文化、公共体育、公共交通运输、三农服务、环境治理、城市维护、社区建设、信息化建设与管理”等服务类型的项目,目前争议较大。

    反对方的意见主要是两个方面:

    一是提出了87号文禁止捆绑工程的相关规定,但是由于上述的购买服务并没有交付工程,而且也向公众提供了服务,所以这一反对意见说服力不强。

    二是提出了财综[2014]96号文第七条规定,“承接主体应当具备以下条件:……具备提供服务所必需的设施”。

    不过显而易见的是,这一条更不具辩驳力:业内很多认为,这仅是对购买服务承接主体自身在提供服务“潜在能力方面”的要求,例如必要的生产经营场所和提供服务的设施,比如送餐服务公司应该具备厨房场所和送餐所需车辆设备等。

    即使此句确实是对提供服务“已有场所方面”的要求,它也只是割裂了“已有场所”与“未有场所”项目的属性,其结果是,“已有场所”项目合规,“未有场所”项目违规。

    例如,政府向一个建成的会议展览中心支付购买会展服务费用是合规的,但是向新建的会议展览中心支付购买会展服务费用就是违规的,这显然是荒谬的。

    或者换个角度分析,在现实没有其他竞争者的情况下,也可以采取分步走的方案来实现购买服务。即,在没有其他竞争者的情况下,先签署有条件的排他性购买服务协议,在条件落实后,再实施购买服务。

    这种模式,就是我们常说的购买服务的ABO(即授权Authorize-建设Build-运营Operate的模式)。当然ABO提供的内容,也可能是工程,则将涉及到采购工程的ABO,本文暂不讨论。

    涉及工程的购买服务,或者说购买服务ABO项目存在的天然弱点是,项目回报期限超出购买服务期限的风险暴露。87号文对于购买服务期限的规定,要求“限定在中期财政规划期限内”,而涉及工程的项目大多又不能在三年内靠收取服务费收回投资。

    与96号文及87号文一样,对于是否可以购买涉及工程的服务,征见稿仍未见做出明示。指导性目录中仍包括“教育、养老、住房保障、文化、体育、交通运输、农业、水利、环境治理、城市维护等”的内容。总体来看,征见稿内容未影响到购买涉及工程的服务的ABO项目类型。

     

    (六)政府购买服务和预算关系

    政府购买服务的预算要求。根据87号文的要求,必须“先有预算,才能购买”。

    但现实中,很多业务在推进时错过了人大会议(3月份),部分业务仅有政府纳入预算的承诺而无人大预算批复,属于“新增预算”而非“既有预算”,存在违规风险。

    新增业务中,考虑到地方政府人大会议每年只能召开一次,预算决议也只能在人大开完会之后,那么很多新增的项目就必须待人大对财政部门提交的预算报告批复之后才能投资。

     

     

    三、政府筹资主要途径之二:PPP

     

    (一)辨析:PPP定义、功能、概况

     

    1.国家层面的PPP定义

    按照国办发42号文对于PPP(政府和社会资本合作)的定义,简言之,是政府选择具有投资、运营管理能力的社会资本提供公共服务,并依绩效向其支付对价的方式。

    【辨析】——PPP的国家定义与部委定义

    除上文以外,PPP就没有国家层面的定义了。其他部委文件做出的PPP相关规定,其效力限于该部门所承担的职能分工范围内 。

    用理论界观点举例来说,发改部门在PPP项目立项审批中,主要负责新建项目审批,并不负责改建项目审批,例如某些TOT项目,虽然也属于狭义PPP范畴,但属于不经发改部门审批的;财政部门在PPP管理中,主要负责有财政支出责任的PPP项目管理;各行业主管部门主要负责制定本行业PPP的技术标准规范机制。

    不过,认为部委文件因不属于法律范畴故效力较弱的观点是片面的。部委文件对于PPP主角之一的地方政府,具有强有力的约束力。在PPP领域内,部委文件的作用不容小觑。

    【辨析】——PPP中“社会资本”的定义

    国办发42号文所述政府和社会资本合作模式中的“社会资本”,是指“国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业”,并不限于私营企业。

    2.PPP功能:提质增效、投资增长、防控债务

    国办发42号文对于PPP功能的表述可以归纳为:

    (1)提质增效意义:优化配置,政企职责分开,深化投融资体制改革。

    (2)保持投资增长:激活经济,盘活投资渠道,增强经济增长的动力。

    (3)防控政府债务:完善财政,弥补财政不足,化解政府性债务风险。

    【辨析】——多处鼓励PPP项目融资

    42号文多处强调鼓励PPP项目融资,鼓励将融资平台公司存量公共服务项目转型为PPP项目;42号文并未禁止融资平台,亦未禁止平台融资。

    与43号文的宗旨一样,42号文重申的是“严禁融资平台公司通过(政府)保底承诺等方式进行变相融资”。PPP模式与融资平台是不同角度的概念,完全割裂开来的理解是片面的。

    3.PPP发展呈现萌芽态势

    截至2017年末,PPP项目累计入库规模(92号文[15]之前口径)达到了历史最高的17.74万亿元,累计成交9.13万亿元。2018年前5个月,虽然由于清库以及识别阶段项目调出项目库等原因,呈现了入库数据走平和成交数据下滑的趋势;但截至2018年1季末,项目管理库仍保持着11.5万亿的天量数字。从行业领域和回报机制的分布来看,清库前后基本没有改变。

    截至2018年1月末,已落地项目中已开工建设并实际发生支出的项目涉及投资额1.7万亿元(财政部PPP中心)??悸堑椒制诮ㄉ杓翱扇谛砸蛩?,估计实际支出额可能不足万亿元。全国PPP年平均融资额,远远小于一个省级政府债务余额,在诸多政府筹资模式中,PPP尚未进入主流体系。

    经过三年多的技术磨合与政策完善,尤其是2017年以来的强监管系列政策之后,越来越多的PPP参与方逐渐开始表现出对市场现状和政策体系的适应性,尽管到位投资额依旧较少,但落地项目比率呈现稳步增加趋势,PPP市场开始呈现萌芽启动态势。

    [注] 本节数据,除经特别说明外,均来自明树数据。

     

    (二)PPP发展困境

    1.支出责任居高不下

    由于现有PPP分类体制对财政净支出责任的测算比较模糊,不能按照19号文的宗旨来划分依靠“财政性资金”还是“自身收益”,反而减少了纯政府付费项目的发起阻力,支出责任居高不下,成为了PPP健康发展的不和谐音。

    地方政府财政收入增长幅度,远远未能赶上基础设施建设热情的增长,促使10%红线约束下的付费空间被逐渐占用,2017年支出责任约占当年一般公共预算支出的1.2%,即使不考虑新增项目,2024年也将达到2017年的2.8倍(2018年5月《PPP项目财政承受能力汇总分析报告》)。

    2.行业供需匹配性差

    PPP现有行业分类中,大部分行业并无自身收益或比重很小,主要依赖政府付费,促使PPP成为“有运营的BT延长版”,失去了大部分的开源作用,而仅余的预期提高效率、节流节支作用,也随着风控复杂性提高导致的付费增加而逐渐抵消。

    而且,在这些行业分类中,高大上类型较多,大多类别不能满足市县级政府迫在眉睫建设项目的筹资需求?;闶视眯圆?、供需不匹配,也是PPP水土不服、推广不畅的主要原因之一。

    3.回报率低融资困难

    基于10%红线约束下的,降低熨平年度财政支出责任的需要,PPP的项目回报率被挤压得很低,据明树数据,PPP成交项目年度平均回报率整体呈下降趋势,2017年成交项目平均回报率为6.44%,较2016年平均年平均回报6.62%下降了约0.2个百分点,下降幅度为2.72%。

    在这一状况下,再考虑到很多PPP项目除了纳入财政支出责任外,并无抵押担保,融资困难也是情理之中。很多公号提及融资到位仅有万亿,而实际上这万亿的说法,恐怕也只能是协议融资额,实际融资并已支出的金额,怕是连万亿也不到??銮?,若不是项目乙方利润可期,应该是这个协议数字也达不到。

    4.文件规范理解困难

    2017年末,PPP进单入库项目累计规模已超过当年GDP的1/5,开启了历史上最大规模的政府与社会企业合作的时代。

    但是,由于对各部委分管职责范围尚不了解,公司法、合同法、预算法、采购法、特许经营办法,再加上来自于差不多十个部委的一百来个PPP文件,促使对政策法规文件的理解困难,成为了摆在参与者面前的第一道阻碍。

    再加上将近一年的报审周期和随时清库的不定时炸弹,不仅令社会资本如坐针毡,就连一些地方政府和金融机构也感觉无所适从。

    5.方案设计技术复杂

    由于很多PPP项目并不具备启动条件,在合作年限、熨平支出、压缩财承、风险配置、回报可行、融资可行、合规审核、满足本地等多方面的要求下,而设计的PPP项目实施方案,技术难度已达到了相当复杂的程度。日常参与评审的PPP项目,能够满足上述全部要求的实施方案少之又少。

     

    (三)PPP融资迷局

    1.PPP融资共性与特性

    PPP实际落地项目的融资金额占同阶段银行贷款余额的比例微乎其微,作为百年巨头的金融业不大可能为PPP市场做出太大的让步,也不符合金融市场的基本原理。主体健康、项目合规、收入稳健、资本金等,仍应是金融机构考核的重点。

    PPP项目具有规模大、期限长等特殊性,为此业界探讨较多主要集中在两个特殊环节,一是PPP项目前期资本金融资:优先股、永续债等,二是PPP项目后期融资:ABS、类REITs等。目前来看,应用效果并不理想,成功样例凤毛麟角,也不能够解决PPP项目融资的主要困难,限于篇幅,将另章讨论。

    PPP项目融资难的问题,是PPP项目自身的问题。原本不具可融性的项目,并不会因为采用PPP模式而具备可融性。解决PPP项目可融性问题的突破思路,应该是首先找到一个具备可融性的项目,然后判断出于公益性和规模期限等原因是否需以PPP模式来实施,最后进行合规性检查。

    2.PPP融资与融资平台

    PPP是重大创新的公共服务供给机制(42号文),成功转型的融资平台公司是完成地方政府投资项目筹资建设职能的独立市场主体,二者不是同一属性的概念,也不会合二为一。

    PPP在理论上并不必须融资,但是不需要融资的PPP项目,绝大多数客观上也不需要以PPP方式来实施。42号文中述及的PPP三大功能“提质增效、投资增长、防控债务”的后两条,都是通过合规融资来实现的。反之,如果PPP仅仅实现了融资功能,则忽视了首要的“提质增效”。

    因此,对于参与各方来说,PPP融资机制可以理解为“提质增效、风险隔离的社会资本平台融资”。 

    3.PPP融资与社会资本

    社会资本方是PPP项目各方中兼具灵活可变特点和获取超额利润机会的唯一的一方。凡是PPP项目应有的,而政府部门和金融机构法定不需要承担的职责——主要是项目运营、投资融资和总体协调能力——都必须由社会资本方来承担。

    社会资本可以由多家投资人分工负责多个职责,也可以借助包含金融机构在内的咨询机构力量的帮助。但是,如果这些能力仍不能完备,就不应勉强参与PPP项目。现有项目的融资困难,基本上是来源于这一因素。

    民营企业能否顺利接棒一度成为192号文[16]出台后的热议话题。抛开话题本身隐含的歧视思想不谈,其实具备了项目运营、投融、协调能力的任何企业,都能参与PPP项目并有望获得优异成绩。具备这样能力的民营企业并非没有,只不过是家数不多而已。

    相反,不具备能力的企业,再出一百个192号文,仍然难以接棒。另一方面,在PPP行业的不同分类中,民营企业的适应性表现出了很大的差异。

     

    (四)摆脱困境的行业机会

    市政工程和公用事业、交通运输、城镇综合开发一直稳居PPP项目成交金额前列,约占比例75%左右,呈现了与政府筹资的行业领域分布相同的特征。按PPP有例的成交标准数据,城镇综合开发成为2018年二季度增速最快的PPP行业类型。

    以产业地产、产城融合运营商等为代表的社会资本方,逐渐积累了开发市场领域、适应政策法规、配合地方政府、寻求金融支持等多方面的实操经验,项目操作日渐娴熟。地方政府和金融机构在原有土地储备、园区开发、城镇建设等项目融资方面均有丰富成熟经验,经过近年的PPP试水,经验逐步完善。

    城镇综合开发项目凭借自身与地产开发行业的先天关联,获取了较好的可融性;项目提供了地产物业、市政公用等广泛的业务参与机会,且无论与国家新型城镇化建设(及棚改、扶贫等)政策,还是与地方政府区域发展目标,均具有较高契合度,受到主管部门、地方政府、金融机构和社会资本的欢迎,参与各方普遍认为此类项目进入财政部PPP示范项目逐渐增加,表现了主管部门对城镇综合开发项目认可度的提升。

     

    (五)合规要点和负面清单

    【PPP合规要点】

    1.项目内容属于公共服务供给范围,适宜由社会资本承担,具有运营内容,建立了合理的风险分?;坪图ㄐЧ夜?、连续平滑的付费机制。

    2.项目实施程序符合立项、土地、国资、采购、环保管理和信息披露等相关规定。项目合作内容、期限、参与主体和申报程序符合PPP审批的相关规定。

    3.项目实施符合国家对于资本金和融资担保等方面的要求。

    【PPP负面清单】

    有关PPP的相关文件中十个方面禁止性条款的简要汇总。

    1.PPP主体资格方面的负面清单

    (1)政府方:国有企业或融资平台公司作为政府方签署PPP项目合同的(示范项目);

    (2)社会资本方:未按国办发42号文要求剥离政府性债务、并承诺不再承担融资平台职能的本地融资平台公司作为社会资本方的。

    2.PPP适用范围的负面清单

    不属于公共服务领域,政府不负有提供义务的,如商业地产开发、招商引资项目等;因涉及国家安全或重大公共利益等,不适宜由社会资本承担的;仅涉及工程建设,无运营内容的(财办金92号文 )。

    3.合作内容方面的禁止性规定

    (1)采用建设-移交(BT)方式实施的;

    (2)合作期限(含建设期在内)低于10年的;

    4.实施程序方面的禁止性规定

    (1)项目不符合城市总体规划和各类专项规划的;新建项目未按规定程序完成可行性研究、立项等项目前期工作的。

    (2)未按规定开展“两个论证”。包括已进入采购阶段但未开展物有所值评价或财政承受能力论证的;虽已开展物有所值评价和财政承受能力论证,但评价方法和程序不符合规定的。

    (3)尚未进入采购阶段但所属本级政府当前及以后年度财政承受能力已超过10%上限的(财办金92号文)。

    (4)已进入采购阶段或执行阶段的项目,未按政府采购相关规定选择社会资本合作方的。

    (5)采购文件中设置歧视性条款、影响社会资本平等参与的(财办金92号文)。

    (6)未按规定履行立项、土地、环评等审批手续、国有资产审批、评估手续的(财办金92号文)。

    (7)实施方案未按规定履行审批手续的。

    注:以上未经标注的,引自《关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》(财金函[2016]47号)附件《第三期PPP示范项目评审标准》。

    5.资本金要求方面的禁止性规定

    违反相关法律和政策规定,未按时足额缴纳项目资本金、以债务性资金充当资本金或由第三方代持社会资本方股份的(财办金92号文)。

    6.违规融资担保方面规定

    (1)由政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金损失的;政府向社会资本承诺固定收益回报的;政府及其部门为项目债务提供任何形式担保的;存在其他违法违规举债担保行为的(财办金92号文)。

    (2)采用固定回报、回购安排、明股实债等方式进行变相融资的(47号文附件《第三期PPP示范项目评审标准》)。

    7.风险责任分担的禁止性规定

    不得约定将项目运营责任返包给政府方出资代表承?;蛄硇兄付ㄉ缁嶙时痉揭酝獾牡谌匠械#ㄊ痉断钅?,财金54号文 [17])。

    注:文件在这里所说的是“运营责任”,不是“运营”。

    8.按效付费方面的负面清单

    通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报,但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的;政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付,导致某一时期内财政支出压力激增的;项目建设成本不参与绩效考核,或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%,固化政府支出责任的(财办金92号文)。

    9.土地管理的“五不准”

    PPP项目用地应当符合土地利用总体规划和年度计划,依法办理建设用地审批手续。

    ①在实施建设用地供应时,不得直接以PPP项目为单位打包或成片供应土地,……PPP项目主体或其他社会资本,除通过规范的土地市场取得合法土地权益外;

    ②不得违规取得未供应的土地使用权或变相取得土地收益;

    ③不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作;

    ④不得借未供应的土地进行融资;

    ⑤PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任,不得与土地出让收入挂钩(财金91号文[18])。